Monografía "presentación preliminar"

Políticas sociales en Argentina

Análisis del Plan Jefes y Jefas de
Hogar Desocupados

El problema que desarrollaremos a lo largo de esta monografía es acerca de la verdadera historia del Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados (PJJHD).
El tema lo elegimos debido a que nos llamó la atención las deficiencias internas que presentó el plan a lo largo de sus años de funcionamiento. Por ej: el plan estaba programado para funcionar durante seis meses y ya va por su quinto año.
Para introducirnos en los planes sociales debemos tener una idea acerca de lo que son las políticas sociales y de su contexto histórico. Para ello presentamos a continuación una breve introducción al tema.
Desde las primeras décadas del siglo XX la Argentina fue pionera en América Latina en el desarrollo de políticas sociales. Esto se debió a las características del modelo económico, dinámico y fuertemente demandante de mano de obra y el importante grado de desarrollo alcanzado por el movimiento obrero organizado.
Se observa desde las primeras décadas del siglo XX una preocupación par atender a los asalariados.
Se inscriben así, las primeras iniciativas y realizaciones en materia de previsión social.
Luego serán estas políticas sociales las que tendrán gran participación durante la devastadora crisis del año 2001. En el corto plazo, tuvieron como objetivo calmar la urgencia y contener el conflicto social. Pero en el mediano, fueron la mejor estrategia que encontró el justicialismo para volver a legitimarse frete a los sectores populares, en una relación que venía muy deteriorada.
Ante este lamentable escenario, el gobierno interno de Eduardo Duhalde, con el aval de la Iglesia Católica y de la Naciones Unidas, pone en marcha el Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados (PJJHD). Con dos millones de beneficiarios, se trató del plan social más grande de la historia Argentina y el segundo más grande de América Latina, después de México.
La hipótesis que planteamos para desarrollar esta monografía es que: “el PJJHD contribuyó a la creación de haraganes en la Argentina”.
Para comprobar la certeza o no de esta hipótesis desarrollaremos el funcionamiento de este plan en el ámbito nacional (Argentina) y local (Esquina).
El PJJHD es un megaprograma social que sirvió como paliativo inmediato a una situación de deterioro muy profundo del tejido social. Pero a la vez legitimó a una clases política que con los cacerolazos del 19 y 20 de diciembre de 2001 se creía totalmente deslegitimada. Si bien en un primer momento intentó convertirse en un programa universal de exclusión social, luego se cerrará su cupo de beneficiarios y quedará focalizado para un sector, amplio por cierto, de la población pobre. Este plan no sólo evidenció graves fallas y grandes focos de corrupción, que al mismo tiempo, desnudó una de las mayores deficiencias de la política social de la Argentina de toda su historia: la ausencia de políticas activas de empleo que reemplacen el esquema asistencial por un modelo de desarrollo y crecimiento.
El PJJHD fue puesto en práctica a partir del año 2002. La normativa que dio origen a este plan fue la creación de un “derecho familiar a
la inclusión social”.
El Plan Jefes y Jefas ha implicado un esfuerzo importante del Gobierno Nacional por extender prestaciones asistenciales a un número significativo de personas.
El plan nace como herramienta de la política social y como instrumento para apaciguar un conflicto social de características inéditas que ponía en juego la continuidad del sistema político institucional.
Lejos de la pretensión de consagrar un derecho, el plan se limitó a distribuir
beneficios asistenciales precarios, que no alcanzan a cubrir las necesidades mínimas de la población en situación de indigencia.
El decreto 565/021 reglamentó el Programa de Jefes de Hogar, también denominado Derecho Familiar de Inclusión Social: Plan Jefes y Jefas Desocupados (en adelante, Programa Jefes y Jefas), para ser aplicado hasta el 31 de diciembre de 2002 en todo el territorio nacional y en el marco de la declaración de la emergencia alimentaria, ocupacional y sanitaria. Vale aclarar que el plan todavía sigue vigente en la actualidad.
La vía utilizada par a satisfacer el derecho familiar de inclusión social consiste en el pago de una ayuda económica “no remunerativa” a cambio de una serie de contraprestaciones que deben realizar los “beneficiarios”. El monto del beneficio es de pesos 150 por cada titular.
Los destinatarios son los jefes o jefas de hogar desocupados con hijos menores a cargo.
El programa persigue asegurar la concurrencia escolar de los hijos, así como el control de la salud. También alcanza a los jefes de hogar cuya cónyuge, concubina o cohabitante se encuentre en estado de gravidez.
Entre los requisitos para la obtención del plan, los postulantes debían acreditar:
a) la condición de jefe/a de hogar en situación de desocupado, mediante simple declaración jurada;
b) la partida de nacimiento de los hijos a cargo o un certificado del estado de gravidez;
c) un certificado del establecimiento educativo al que asistan los hijos menores de 18 años que acredite su condición de alumnos regulares;
d) la libreta sanitaria o un certificado en el que conste el cumplimiento de los planes nacionales de vacunación del o de los hijos menores a cargo;
e) en el caso de hijos discapacitados, el certificado único de discapacidad
del o de los hijos a cargo;
f) la residencia permanente en el país, en el caso de ciudadanos extranjeros,
mediante el DNI;
g) para el caso de los jóvenes, su condición de desocupados mediante simple
declaración jurada;
h) para los mayores de 60 años, su condición de desocupado mediante simple
declaración jurada y no haber accedido a ningún beneficio previsional;
i) constancia de la Clave Unica de Identificación Laboral (CUIL).
Los perceptores deben participar en actividades de capacitación o
comunitarias, como contraprestación del beneficio percibido, que no pueden tener una dedicación inferior a cuatro horas diarias ni superior a seis.
La realización de la contraprestación requerida es obligatoria para los beneficiarios del plan, y su incumplimiento da lugar a la extinción del derecho a percibir el beneficio económico.
De igual manera, cuando la contraprestación está establecida en
actividades de capacitación, se pueden realizar cursos de formación en oficios o saberes específicos, o la finalización de estudios básicos generales.
En cuanto al porcentaje efectivo de beneficiarios que se encuentra realizando alguna contraprestación, la información oficial disponible proviene de un estudio realizado por la Secretaría de Empleo.
Los fondos para financiar este programa durante el año 2002 (aproximadamente 2.400 millones de pesos) provinieron del tesoro nacional, de la reasignación y unificación de partidas destinadas a los programas sociales anteriormente vigentes, y del producto de los impuestos sobre el comercio exterior (retenciones a las exportaciones).
El Plan Jefes y Jefas de Hogar no satisface el contenido mínimo del derecho a un nivel de vida adecuado. Esto es, no logra alcanzar los requisitos mínimos para superar el umbral de la indigencia, ni resulta suficiente para acceder a otro tipo de prestaciones, como a prácticas de salud aranceladas, o al acceso al sistema previsional. Aún más grave es considerar que al ser un programa transitorio, se desconoce la posibilidad de continuidad, generándose un efecto aún más perverso en sus “beneficiarios” por la incertidumbre acerca de la permanencia de la ayuda.
Ahora bien, ¿cómo saber el monto que cubriría necesidades básicas de vida de la población? El procedimiento de cálculo que más se aproxima es
la estimación del costo de una “Canasta de Alimentos Básicos” (CAB) que elabora el INDEC y supuestamente satisface los requerimientos de nutrición específicos para el país, y que también toma en cuenta los hábitos de consumo prevalecientes, la efectiva disponibilidad de productos alimenticios y sus precios relativos. El valor de la CAB define la “Línea de Indigencia” (LI) la cual se multiplica luego por la inversa del llamado “coeficiente de Engel” para estimar la “Línea de Pobreza” (LP). Este valor daría cuenta de la cantidad de ingreso necesario para cubrir un conjunto más amplio de necesidades básicas: alimentación, vivienda, vestido, educación, salud, transporte y
ocio.
El Plan no fue otorgado a todos aquellos que se encontraban en la misma situación objetiva de insatisfacción de sus necesidades básicas, circunstancia que se contrapone con el principio de igualdad y no discriminación y desnaturaliza el reconocimiento del supuesto derecho familiar a la inclusión social.
En la implementación del Programa de Jefes y Jefas, el Gobierno ha efectuado una doble distinción. Por un lado, entre aquellos jefes y jefas de hogar que se inscribieron antes del 17 de mayo de 2002 y aquellos que no lo hicieron o que reunieron los requisitos con posterioridad a dicha fecha. Por otro lado, entre aquellos jefes y jefas de hogar desocupados y las personas mayores de edad sin ningún tipo de cobertura y los desocupados jóvenes.
Para cumplir con los requerimientos constitucionales, el Plan Jefes y Jefas debió haber incluido a la totalidad de personas en idéntica situación: por un lado, aquel sector de jefes y jefas de hogar desocupados que han quedado fuera del plan; por otro, las personas mayores de edad sin ningún tipo de cobertura y no alcanzados por este programa y los desocupados jóvenes. Según la normativa citada, el Gobierno no puede válidamente seleccionar un grupo sobre otro con necesidades igualmente imperiosas.
De esta forma, el hecho de que el plan no abarcó a la totalidad de la población en idéntica situación se contrapone a la nota de universalidad que caracteriza a un “derecho” y determina la violación del principio de igualdad ante la ley y no
discriminación.
Otro aspecto destacable de este plan es la figura de la contraprestación que debe realizar el beneficiario. Ampliando el análisis, se podría argumentar que debido a que el derecho que se busca garantizar es el de “inclusión social”, una forma de lograrlo es que los beneficiarios desarrollen tareas socialmente útiles que les permitan “integrarse” en una dinámica laboral. Al mismo tiempo, se evitarían las denominadas “trampas del desempleo”, esto es, que el desempleado perciba el dinero mensualmente “sin hacer nada a cambio”.
Los funcionarios de gobierno han defendido el mecanismo de distribución de los subsidios en tanto garantizaría una asignación transparente y no clientelar. En igual sentido, consideraron que los controles establecidos promoverían una correcta ejecución del plan y del uso de los fondos públicos. Sin embargo, el pretendido manejo transparente de la asignación y los supuestos controles adecuados no fueron acompañados de una verdadera voluntad política que los hiciera posibles.
El Ministerio de Trabajo actúa como organismo fiscalizador del funcionamiento del plan, a partir de la comprobación de que el postulante no cobra ningún otro plan social, ni beneficio previsional. Luego es incorporado en el Registro Nacional de Beneficiarios de Planes Sociales.
A su vez, se prevé la existencia de consejos consultivos para monitorear la ejecución del plan en un triple nivel: local, provincial y nacional. Los consejos consultivos deben integrarse por representantes de los trabajadores, los empresarios, las organizaciones sociales y confesionales, de acuerdo a los niveles de gobierno que correspondan.
A los Consejos Consultivos Provinciales se les encomendó “velar por el cumplimiento de los criterios de accesibilidad de los beneficiarios, controlar y monitorear el desarrollo y ejecución del Programa Jefes de Hogar”.
La Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSES) debe aplicar los controles pautados por la autoridad de aplicación con las bases de datos administradas por ella (Administración de Personas, Registro Unico de Beneficiarios, Programas de Empleo, Desempleo y Fallecidos) de forma tal de registrar los datos y conformar un archivo informático con los resultados obtenidos, para luego reenviarlo al Ministerio.
Ahora comentaremos el PJJHD en nuestra localidad (Esquina, Ctes.).
Al igual que en todo el país, el plan se puso en vigencia en el mes de febrero del año 2002, pero recién en el mes de mayo se dieron los primeros pagos por parte del Estado.
El número actual de beneficiarios es de 1460, pero sólo hay 900 monitoreados que sabe que estén cumpliendo con su trabajo. Su época de auge fue en el año 2003, que contaba con 2400 de beneficiarios.
Con respecto a si logró alcanzar el objetivo, podemos decir que lo hizo gradualmente en un 65%.
Con la idea de poner fin a este extenso plan, el Gobierno ofrece el programa “Si estudiás ganás más” que consiste en brindar a los jefes y jefas la posibilidad de contar con formación educativa para la obtención de sus propios ingresos, y así conseguir un trabajo formal y seguro de forma independiente al plan.
A modo de conclusión, podemos decir que el PJJHD, presentó desde sus inicios hasta la actualidad notables problemas en su funcionamiento. Además, es claro que el plan surgió como una medida para resolver los problemas sociales que se les presentaron al Estado luego de la gran crisis del año 2001. Por esto, el plan no fue bien trabajado antes de su puesta en marcha y así fueron surgiendo nuevos problemas impredecibles para el Estado. Ante esta situación, este fue tomando medidas espontáneas de características cortoplacistas que provocaron la aparición sucesiva de nuevos problemas.
Con respecto a las hipótesis planteada, podemos decir que es correcta en parcialmente. Esto se puede ver ya que en nuestra localidad existen 1.400 beneficiarios de los cuáles solo 900 se conoce que están trabajando. ¿Y el resto? Los 500 restantes están cobrando pero ¿cumplen con la contraprestación de servicios? Queremos creer que sí.
Afirmamos que nuestra hipótesis será errónea sólo cuando el plan llegue a su fin, es decir que, los jefes y jefas logren capacitarse y obtener trabajos estables, consigan de esa forma independizarse del plan.